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自然資發(fā)〔2024〕149號

各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局：

為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于浙江“千萬工程”重要指示精神，認(rèn)真落實黨的二十屆三中全會關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、深化土地制度改革的決策部署，現(xiàn)就深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作提出如下意見。

一、總體要求

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，深刻領(lǐng)會黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的決策部署，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗，充分發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺作用，依據(jù)國土空間規(guī)劃，以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，綜合運用耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策工具，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)國土空間布局，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

開展全域土地綜合整治要堅持人民至上、共建共享，充分尊重群眾意愿，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會的作用，注重解決群眾生產(chǎn)生活面臨的實際問題，對于群眾反對意見強烈的堅決不干；要堅持規(guī)劃先行、統(tǒng)籌謀劃，既切實維護(hù)“三區(qū)三線”劃定成果的嚴(yán)肅性，又充分發(fā)揮土地整治工作的綜合效益；要堅持實事求是、量力而行，一切從各地實際出發(fā)，充分考慮基層情況，因地制宜、分類施策，不搞“大呼隆”“一刀切”“齊步走”；要堅持立足當(dāng)下、謀劃長遠(yuǎn)，循序漸進(jìn)、久久為功，保持戰(zhàn)略定力，一張藍(lán)圖繪到底。

二、實施路徑

（一）省級整體部署。實施全域土地綜合整治應(yīng)堅持省負(fù)總責(zé)，由省級自然資源主管部門制定實施意見或管理辦法，報經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)后有序安排、穩(wěn)妥推進(jìn)。工作部署要遵循“上下結(jié)合，以下為主”的原則，充分尊重基層和群眾意見，不搞行政命令，不搞政績工程，不得提出超越發(fā)展階段、不切實際的目標(biāo)和任務(wù)，不得違背群眾意愿強行推進(jìn)。

（二）縣域統(tǒng)籌謀劃。實施全域土地綜合整治應(yīng)以縣域為統(tǒng)籌單元，由縣級人民政府依據(jù)國土空間規(guī)劃明確的土地整治目標(biāo)、任務(wù)和空間安排等，充分考慮村莊分類、農(nóng)村常住人口數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)等因素，在深入調(diào)查分析群眾訴求、發(fā)展需要、資源稟賦、權(quán)屬現(xiàn)狀、資金保障和實施能力等基礎(chǔ)上，選擇確有實施需求并具備實施條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合理劃分實施單元，妥善安排整治任務(wù)和實施時序，成熟一個，實施一個。原則上應(yīng)結(jié)合縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃的實施，以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施單元；允許條件成熟的地區(qū)結(jié)合實際探索開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治。

（三）制定實施方案。對劃入實施單元內(nèi)的村莊應(yīng)在取得村民支持、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會同意后，方可納入整治區(qū)域。整治區(qū)域確定后，由縣級人民政府組織相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充分發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)、本地村民作用，共同編制實施方案。實施方案編制應(yīng)在切實做好地籍調(diào)查、確保權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上，以最新年度國土變更調(diào)查成果為工作底圖，以國土空間規(guī)劃和已劃定的“三區(qū)三線”成果為依據(jù)，明確整治目標(biāo)、任務(wù)、項目安排、空間布局和實施時序等。涉及“三區(qū)三線”局部優(yōu)化的，與國土空間規(guī)劃銜接一致后，與零星分散低效用地整合、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地權(quán)屬調(diào)整等相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一納入實施方案。方案編制完成后，應(yīng)充分征求所涉及村莊的村民意見，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會同意后，逐級報省級自然資源主管部門批準(zhǔn)，其中涉及其他相關(guān)部門職責(zé)的，應(yīng)征求同級相關(guān)部門意見；涉及增減掛鉤項目跨縣域流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)的，須報省級人民政府批準(zhǔn)。實施方案應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接一致，涉及修改規(guī)劃的，應(yīng)經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，其中涉及“三區(qū)三線”優(yōu)化或調(diào)整的，還應(yīng)在實施方案批準(zhǔn)后將整治區(qū)域逐級納入全國國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)、框定規(guī)劃底圖，并在相關(guān)子項目驗收后按程序更新全國國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)，方可作為規(guī)劃管理、用地審批和執(zhí)法督察的依據(jù)。

（四）規(guī)范項目實施。實施方案中各類項目應(yīng)依法依規(guī)履行立項和招投標(biāo)程序。立項程序中涉及自然資源領(lǐng)域?qū)徟马椀模膭畹胤浇Y(jié)合實際探索“多審合一”制度創(chuàng)新。項目實施應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域技術(shù)規(guī)范。實施完成后，依據(jù)省級管理辦法及相關(guān)技術(shù)規(guī)范開展子項目驗收和整體驗收，鼓勵吸收當(dāng)?shù)厝罕姶韰⑴c驗收。驗收通過后，應(yīng)明確后期管護(hù)責(zé)任，確保長期發(fā)揮效益。整治優(yōu)化后，應(yīng)依據(jù)整治前不動產(chǎn)權(quán)屬狀況等，按照方便耕種、就近安置的原則進(jìn)行合理調(diào)整，并依法做好地籍調(diào)查、確權(quán)登記等工作。

三、實施內(nèi)容及要求

（五）優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)空間布局，保持“三區(qū)三線”總體穩(wěn)定。在保持空間布局總體穩(wěn)定，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善，整治區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地面積不增加，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界基本穩(wěn)定，生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)目標(biāo)不降低的前提下，可結(jié)合國土空間規(guī)劃對土地開發(fā)利用方式進(jìn)行局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化，但不得打破國土空間規(guī)劃確定的總體格局。整治新產(chǎn)生的補充耕地指標(biāo)在優(yōu)先滿足縣域自行平衡需要后確有剩余的，拆舊復(fù)墾騰出的建設(shè)用地指標(biāo)在優(yōu)先滿足縣域內(nèi)農(nóng)村村民住宅建設(shè)、農(nóng)村發(fā)展用地需求后確有節(jié)余的，可統(tǒng)一納入省級管理平臺在省域范圍內(nèi)調(diào)劑。

（六）推動農(nóng)用地集中連片整治，規(guī)范耕地和永久基本農(nóng)田調(diào)整。在嚴(yán)格落實耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的前提下，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要和耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)要求，統(tǒng)籌實施農(nóng)用地集中連片整治、質(zhì)量提升和生態(tài)化改造，將山上耕地逐步調(diào)整到山下、果樹苗木逐步上山上坡，將河道湖泊內(nèi)的不穩(wěn)定利用耕地逐步調(diào)出，實現(xiàn)布局優(yōu)化。涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，應(yīng)堅持“總體穩(wěn)定、微調(diào)優(yōu)化”的原則，重點對布局零星、破碎、散亂和配套設(shè)施不完善、不便耕種的地塊進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整規(guī)模原則上不得超過所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)永久基本農(nóng)田劃定面積的5%。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田，原則上應(yīng)當(dāng)予以保留；對零星破碎、不便耕種，確需進(jìn)行集中連片整治的，由省級自然資源主管部門組織開展實地踏勘，并出具實地踏勘論證意見，按照縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃明確的功能布局，論證其調(diào)整的必要性、合理性，優(yōu)先在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合范圍內(nèi)補劃；確需調(diào)出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合范圍的，應(yīng)當(dāng)確保城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模和擴(kuò)展倍數(shù)不擴(kuò)大。堅持“先補后調(diào)”“可實測、可追溯”原則，做好新增耕地和補劃永久基本農(nóng)田分年度核算，守住耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)及質(zhì)量要求；分年度核算、子項目驗收和整體驗收時，新增耕地面積應(yīng)實測，不得僅靠“圖上作業(yè)”或以系數(shù)測算，用于占補平衡的新增耕地質(zhì)量應(yīng)符合“占優(yōu)補優(yōu)”有關(guān)要求。涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，省級自然資源主管部門應(yīng)將實施方案或單獨報批的永久基本農(nóng)田調(diào)整補劃方案報部備案，在涉及的子項目經(jīng)省級驗收后，報部更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，調(diào)整后的永久基本農(nóng)田位置要及時向社會公布。

（七）實施建設(shè)用地整理，有序盤活閑置低效建設(shè)用地。適應(yīng)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)需要，對農(nóng)村零散、閑置、低效建設(shè)用地進(jìn)行整理盤活，提升土地資源配置效率和節(jié)約集約利用水平，為保障農(nóng)民合理居住需求、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地支撐。實施建設(shè)用地整理，應(yīng)確保城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模和擴(kuò)展倍數(shù)不突破，整治區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地總面積不增加?？山Y(jié)合實際將整治區(qū)域內(nèi)的拆舊地塊作為一個整體，按照增減掛鉤項目管理相關(guān)規(guī)定打包審批、統(tǒng)籌實施，所產(chǎn)生的增減掛鉤指標(biāo)可統(tǒng)籌使用，具體實施細(xì)則由各省（區(qū)、市）自行制定。按照國家統(tǒng)一部署開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的，可結(jié)合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地，依據(jù)國土空間規(guī)劃屬于經(jīng)營性用途的允許入市。

（八）保護(hù)修復(fù)自然生態(tài)本底，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。適應(yīng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要，實施農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。已劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍的現(xiàn)狀耕地，除集中連片的梯田和與生態(tài)保護(hù)對象共生的耕地外，可通過異地補劃的方式，逐步調(diào)整到生態(tài)保護(hù)紅線外；被生態(tài)保護(hù)紅線圍合的零星破碎、以開天窗形式保留的永久基本農(nóng)田，可以在不占用生態(tài)保護(hù)紅線的前提下適度整治，也可以逐步調(diào)整到生態(tài)保護(hù)紅線外圍邊界以外。鼓勵將已劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍的原有零星建設(shè)用地按規(guī)定恢復(fù)為林地、草地、濕地等生態(tài)功能用地，其中符合相關(guān)規(guī)定的可按照國家統(tǒng)一要求對騰退的建設(shè)用地指標(biāo)實施異地交易，所得收益用于生態(tài)保護(hù)。上述耕地、永久基本農(nóng)田和建設(shè)用地調(diào)出后應(yīng)及時進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，新產(chǎn)生的生態(tài)空間按程序劃入生態(tài)保護(hù)紅線管理。嚴(yán)禁以土地綜合整治名義隨意調(diào)整、占用生態(tài)保護(hù)紅線。嚴(yán)禁破壞生態(tài)環(huán)境挖山填湖，嚴(yán)禁違法占用林地、濕地、草地，禁止砍伐、非法移植古樹名木，不得以整治名義擅自毀林開墾。

（九）充分發(fā)揮平臺作用，結(jié)合實際豐富整治內(nèi)容。開展全域土地綜合整治應(yīng)注重挖掘當(dāng)?shù)剞r(nóng)耕文明元素和鄉(xiāng)村民居特色，加強鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控，保留鄉(xiāng)村特色和田園風(fēng)光；對于具有文化內(nèi)涵、歷史底蘊的村鎮(zhèn)，要將歷史文化保護(hù)納入保護(hù)修復(fù)范圍，留住鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)韻。鼓勵結(jié)合鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源稟賦，強化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)導(dǎo)入，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級，盤活利用閑置土地空間，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。鼓勵將低效建設(shè)用地等內(nèi)容納入整治，結(jié)合全域土地綜合整治開展低效用地再開發(fā)。

（十）充分發(fā)揮群眾主體作用，切實維護(hù)群眾合法權(quán)益。要站穩(wěn)人民立場，尊重群眾意愿，維護(hù)群眾權(quán)益，接受群眾監(jiān)督，運用好村民議事決策機制，堅決防范少數(shù)人說了算、多數(shù)人被代表的問題。要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，尊重集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀，要把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集中、適度規(guī)模經(jīng)營的度，充分滿足農(nóng)民耕種意愿，不能依靠行政手段強行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地。要堅決維護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)等不動產(chǎn)權(quán)利，對于群眾確有需求的可將分散居住、基礎(chǔ)設(shè)施保障不足或有地質(zhì)災(zāi)害避險需要的零星房屋引導(dǎo)搬遷到村莊聚集區(qū)；涉及村莊撤并的要符合黨中央、國務(wù)院有關(guān)要求，重點在人口流失嚴(yán)重、村莊空心化程度較深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展，并做好社會穩(wěn)定性評估和風(fēng)險監(jiān)測防控；不得違背村民意愿開展合村并居、整村搬遷，嚴(yán)禁違背群眾意愿搞大拆大建、強制或變相強制農(nóng)民退出宅基地，不得強迫農(nóng)民“上樓”；拆舊建新中要妥善安置好群眾生產(chǎn)生活，涉及拆除群眾住房的，要確保先安置、再拆舊；嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地、下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。堅決杜絕為整治而整治、片面追求指標(biāo)交易、損害農(nóng)民利益等行為。

四、實施保障

（十一）完善工作機制。各地要按照省負(fù)總責(zé)、市級監(jiān)管、縣鄉(xiāng)實施的原則，建立政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、公眾參與的工作機制。鼓勵地方各級人民政府結(jié)合需要，組建專項議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，形成部門工作合力。省級自然資源主管部門要細(xì)化各項制度安排，建立全過程監(jiān)管機制并明確各級監(jiān)測監(jiān)管責(zé)任，完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)市、縣依法依規(guī)組織實施。

（十二）鼓勵多方參與。各地應(yīng)注重發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，引導(dǎo)基層群眾全方位參與。要充分依托各級土地整治專業(yè)機構(gòu)，積極發(fā)揮專家和智庫作用。項目實施中，對于當(dāng)?shù)厝罕娍芍苯訁⑴c的，應(yīng)鼓勵群眾以投工投勞等方式參與實施。要充分發(fā)揮現(xiàn)有土地經(jīng)營權(quán)主體的積極作用，保障其參與權(quán)和合法權(quán)益。鼓勵發(fā)揮“土地整治+”平臺作用，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務(wù)，培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。

（十三）做好資金統(tǒng)籌。鼓勵地方政府將土地出讓收入用于農(nóng)村土地綜合整治等鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)，加大財政投入，提升資金使用效益。建立全域土地綜合整治項目儲備庫，依照市場化、法治化原則，發(fā)揮各類金融機構(gòu)作用，為符合條件的項目提供資金支持。鼓勵和支持社會資本按照市場化原則參與全域土地綜合整治，并保障其合理收益。鼓勵整治產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品積極參與碳匯交易，拓寬資金來源渠道。加強與耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等相關(guān)政策銜接，完善各類指標(biāo)交易規(guī)則，為全域土地綜合整治提供資金支持。各地要注重把控資金平衡，不得違法違規(guī)提供財政資金償還擔(dān)保、承諾，防止形成新的地方隱性債務(wù)。

省級自然資源主管部門要切實履行責(zé)任，在推進(jìn)全域土地綜合整治工作中不得突破法律法規(guī)的規(guī)定，不得侵犯人民群眾的合法權(quán)益，對于實施中出現(xiàn)明顯偏差的要及時叫停并督促整改。政策執(zhí)行中出現(xiàn)的重大問題，要及時向部報告。部已出臺的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點工作相關(guān)文件，與本意見不一致的，以本意見為準(zhǔn)。

自然資源部
2024年8月5日